作者：陸詩薇律師
憲法第十六條所保障之訴訟權，旨在確保人民於其權利受侵害時，有依法定程序提起訴訟，並受法院公平審判之權利，換言之，有權利，即有救濟。然而，這樣理所當然的憲法原則，卻在實務的錯誤解釋下，使得行政訴訟法第五條第一項訴願前置主義形成一個幽深的黑洞，人民受憲法保障的訴訟權行經此一黑洞，便會無聲無息地消失，最高行政法院九十八年度判字1205號判決，就是這個黑洞的具體展現。
本案事實背景
本案的事實背景，是花蓮縣秀林鄉太魯閣族人的還我土地運動。花蓮縣秀林鄉的太魯閣族人，於民國五十七、五十八年間，在自用耕作的原住民保留地上辦理土地耕作權登記。依當時山坡地保育利用條例及山地保留地管理辦法之規定，取得耕作權登記並連續自用滿十年後，得申請登記為所有權人(現上開規定之連續自用期間已修改短為五年)。然而，民國六十二年間，由於當時政府的產業東移政策，經濟部礦業局給予亞洲水泥公司(下稱亞泥)二十年期間得於系爭土地開採水泥之礦業權。當時的太魯閣族原住民權利人既不通漢語、亦不諳漢人法律，亞泥卻與秀林鄉公所共同召開了一個徒具形式的「協調會」，並涉嫌偽造權利人拋棄耕作權之承諾書等書面文件，再由鄉公所將這些原住民保留地出租給亞泥。因此，這些原住民便在國家與財團的聯手操作下，被迫與世居耕作的土地
分離近四十年。
國家權力與財團對人民的壓迫還不只於此。精省前之省原民會(精省後由行政院原住民委員會承受)本來應該站在保障原住民權利的第一線，卻反其道而行，於民國八十七年間，向原住民權利人提起塗銷耕作權登記訴訟，最後花蓮地方法院於八十九年作成八十八年重訴字第1號民事判決，認定行政院原住民委員會敗訴，確認原住民乃合法之耕作權人。然而，在這個指標性的判決後，鄉公所仍與亞泥續約，佔用原住民土地至今。近四十年來，當年的原住民權利人幾乎都已離開人世，包括本案原告之一胡老先生，也於日前過世。
民國九十三年，包括胡老先生在內的原告三人，向被告秀林鄉公所申請作成准許所有權移轉登記之處分，而鄉公所竟對此申請案不聞不問長達一年，原告因此向花蓮縣政府提起訴願，縣政府認為訴願有理由，且命鄉公所應於接獲訴願決定書三十日內，「為准否之一定處分」。後來，鄉公所召開土地審查委員會時，不但於召開前一日近下班時間，才將訊息告知原告律師，使原告與律師們完全措手不及，且這場土審會也根本沒有作成「准否之一定處分」，而繼續踢皮球。從當年的會議記錄中可清楚看見，審查委員們抱怨著這個陳年老案，根本無法決定、無從決定，於是將本案這個燙手山芋，直接踢到花蓮縣政府。原告們認為，既然已經提起訴願卻還是無法得到救濟，便以秀林鄉公所為被告提起課予義務訴訟。
法律問題
本案牽涉原住民憲法權利、環境權、程序參與權等重要實體問題，可惜至今本案所有的實體問題，包括秀林鄉公所和亞泥的租約是否有效？因為不可歸責於耕作權人之事由，使其無法連續耕作滿一定年限，是否還可以登記為所有權人等，都不曾得到法院的實質審查，反而一路因為程序理由敗訴至最高行政法院。這些實體問題簡直像是被吸進了大黑洞，這個黑洞，就是法院一再駁回原告的理由：「沒有踐行行政訴訟法第五條第一項的訴願前置主義。」
這實在令人不解。原告依法向秀林鄉公所提出所有權移轉登記的申請，鄉公所逾一年沒有任何作為，原告向上級機關花蓮縣政府提起訴願，訴願機關花蓮縣政府命原行政處分機關秀林鄉公所一定時期內為准駁處分，等於以上級機關之地位，命秀林鄉公所為實質調查之協力處分。因為，花蓮縣政府本身並沒有任何類似土審會的審查機構，也沒有配置現勘、土地測量人員，根本不可能對於此等申請案為實質審查，更何況，在實務上花蓮縣政府從來都是尊重鄉公所的實質審查結果，凡是鄉公所土審會審查核可的案件，在縣政府從未翻盤。所以，秀林鄉公所不為實質處分，僅將紛亂的土審會意見「丟回」給花蓮縣政府，已是公然違反訴願決定，也是行政機關踢皮球心態的具體展現。
本案中，原告已合法向該管行政機關申請未果、提起訴願並獲認訴願有理由，並令秀林鄉公所於三十日內為准否之處分，然秀林鄉公所仍不為准否之決定，此一過程已符合行政訴訟法第五條第一項「訴願前置主義」之要件，應許原告提起行政訴訟以求救濟。這個時候，如果依最高行政法院九十八年度判字1205號判決的見解，不准原告提起行政訴訟，而必須再行提起課予義務訴願，行政救濟的黑洞地帶就會出現。也就是，會造成人民之申請案在鄉公所與縣政府之間，無限次數之來回往復，永無進入司法體系救濟之可能。
具體而言，本案原告雖已歷經「申請→不作為→訴願→仍不作為」的過程，如果此時強迫原告再次提起訴願，會造成一荒謬異常，且使人民萬劫不復的無限迴圈：亦即，縱使人民再次就下級機關之不作為提起訴願，而訴願機關再次作成命為一定處分之訴願決定，此時，只要下級機關繼續不作為，人民又會被迫提起第三度訴願，訴願機關會第三度作成命為准駁處分之決定，而下級機關大可繼續不作為，好整以暇，等待人民就其不作為提起第四度訴願，訴願機關第四度命為准駁處分，下級機關只需繼續不作為，便迫使弱勢人民，第五次、第六次、第七次乃至無限次提起訴願，人民將無止境地經歷「申請→不作為→訴願→命為處分→仍不作為→再次訴願→命為處分→仍不作為→再次訴願→命為處分→仍不作為→再次訴願…..」之無解困境。
然而，揆諸行政訴訟法第一條：「行政訴訟法以保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，增進司法功能為宗旨。」所以，原確定判決解釋適用行政訴訟法第五條第一項，造成人民被迫提起無限次訴願，卻仍因為行政機關間互踢皮球，而永世不得進入司法系統尋求救濟之困境，斷非正確適用行政訴訟法第五條第一項所應得的結果！詳言之，行政訴訟法第五條第一項規定所謂「經依訴願程序後」，顯未要求在被告機關已經上級機關以訴願方式糾正，並命其於一定期間內為准駁之處分，然被告仍持續怠為處分時，人民僅得繼續提起課予義務訴願救濟之。因此，人民於提起行政訴訟前必須踐行之程序應僅為「申請→應作為而不作為→訴願」，換言之，人民僅需經過「一次」訴願程序而仍其權利未獲滿足，即可進入訴訟程序以求救濟。
訴願前置程序主義固然有督促行政權於內部自我檢討，自我糾正，以維權力分立之重要意義，然而憲政主義下權力分立之原則，實為保障人民權利而存在。 因此，行政訴訟法第五條第一項之適用當不可捨本逐末，僅為給予行政機關自我匡正的機會，而將人民透過訴訟尋求救濟之基本權利侵蝕怠盡。
