作者：楊士慧
背景
民國99年1月21日最高行政法院99年度判字第30號判決，以「上訴人及環境影響評估審查委員依據不充足之資訊而作成『有條件通過環境影響評估』之結論，應認構成行政機關之判斷，係出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊之違法。……，既有未充分斟酌相關事項而出於錯誤之事實認定或錯誤資訊之判斷而有瑕疵，原審自得加以審查，而認定原處分違法，即屬無可維持……。」為理由，撤銷「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地—七星農場部分）開發計畫環境影響說明書」審查結論（原處分），維持原審判決確定，可說創下司法機關否決環境影響評估審查結論之首例，為環評史上重大事件。環保團體聞之歡欣鼓舞，自認長期不敵行政機關偏愛資本家不當開發，而罔顧環境永續，終成功另闢徯徑獲得制衡。然投資金額龐大，為生產新世代光電面板產業之中科三期七星農場基地及廠商業已動工，茲事體大，敗訴的環保署，便忙於以主管機關角色詮釋判決內容謀求解套，陸續發出14則新聞稿回應各界對本案的看法。
應否停工為爭議核心
最高行政法院認定本案環評結論「違法」、「無可維持」而撤銷原處分判決確定，是否意謂著開發行為已無依附的環評結論而一切歸零？頭已洗一半的中科三期七星農場基地應否立即停工？換言之，環保署是否應依「環境影響評估法」第14條第1項「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」及第22條「開發單位於未經主管機關依第七條或依第十三條規定作成認可前，即逕行為第五條第一項規定之開發行為者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並由主管機關轉請目的事業主管機關，命其停止實施開發行為。必要時，主管機關得逕命其停止實施開發行為，…。」之規定，轉請國科會命中科管理局停工，或逕命停止實施開發行為？成為本案主要爭點。
主管機關環保署之見解
1. 原環評結論失效無庸置疑
環保署承認本案之環評審查結論已被撤銷，失其效力，依判決意旨，請開發單位—行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局補齊資料，提交環評會，重新審議。
2. 自認非其權責範圍，拒命停工
然，環保署認為「環境影響評估法」第14條及第22條立法原旨及法條文義所規範者，係指「自始未經完成環評審查」者；本案環境影響說明書曾依程序完成環評審查，僅事後由行政法院判決撤銷，自無該法第22條所定開發單位違反第14條之處罰問題，所以無權責命國科會停止實施開發行為。
3. 國科會自行決定應否停工
至於目的事業主管機關是否撤銷許可？環保署則認為應由目的事業主管機關依其職權裁量，並考量公益（國家整體經濟發展、國民健康影響）及信賴保護原則（廠商合法申請權益），由許可核定機關（國科會、中科管理局、營建署等單位）依「行政程序法」（第117條、第118條、第119條、第121條、第123條、第124條）規定辦理。
由上所述，環保署顯然做切割處理，消極的只負責重審環評，至於已核發之許可、執照或原核准文件，則回歸由原核發機關依行政程序法自行決定。按國科會99年2月5日之新聞回應，「本案是事後由行政法院判決撤銷環評審查結論，故並無違反環境影響評估法第14條及第22條。基於行政法原理開發單位之各項開發許可，在該許可處分作成時的法律及事實狀況皆是合法的，因此不會停工。」
引用學者看法暨本文之見解
1. 合法通過環評是開發許可有效之要件
依學者李建良所著「中科環評的法律課題─台灣法治國的淪喪與危機」一文認為，環評法第14條第1項規定合法完成環評審查程序，乃是目的事業主管機關為開發行為之許可的前提條件。換言之，上開規定中的「前」字，並不是時間序列上的概念，而是目的事業主管機關得否為開發行為之許可的條件語句， 也就是「無環評、無許可、無開發」。環評法第14 條第1 項可說是我國環境行政法、甚至是行政法規中絕無僅有的「無效」條款，不管同不同意，都不能忽略立法者藉此條文將開發行為之許可的效力與環評審查結論的效力綁在一起的用意。
2. 環評法第22條的啟動非以開發許可無效或被撤銷為前提
學者陳仲嶙著「環評撤銷後的開發許可效力—評環保署拒絕令中科三期停工」一文認為，環評法第22條裁處及命停止實施開發行為之發動，並未以開發許可無效或被撤銷為前提，因此即使環保署就開發許可之無效有不同意見，既然環評法第22條之構成要件已因環評結論溯及失效而合致，環保署就應該執行該條所要求的法律效果。立法意旨之重點在「應該等到完成環評才可以進行開發」，因此即使重做環評後有可能作成同意開發之決定，也還是應該先行停工，等到環評完成後再決定是否繼續進行開發…。
3. 開發行為已失所附麗，應溯及既往失其效力
本案之環評結論業已撤銷確定，本案開發行為已失所附麗，而為無效之行政處分，溯及既往失其效力，回復到未經完成審查前之狀態，相關開發許可依環評法第14條第1項應為「無效」，依行政程序法第110條第4項規定：「無效之行政處分自始不生效力。」，而非環保署所稱，行政機關得依「行政程序法」第117條、第118條等條文另行裁量決定是否「撤銷」，自應依環評法第22條停止實施開發行為。
光電面板為台灣二兆雙星產業之一，當年為求儘速通過環評，前朝行政院不斷地向環保署施壓，所以當朝的環保署數篇新聞稿一再指稱，本案乃為前朝善後遺留，顯露相當委屈且不以為然。然而，既然如此，為何當朝相關單位這麼賣力善後？說穿了，一樣來自行政院及廠商的壓力，所以才有環保署提出迥異於一般對終局判決的理解，而且還花了新台幣98萬元刊登廣告，抨擊最高行政法院之判決是有「無效用、無意義及破壞現行環評體制」的疑慮。
環評法第17條明定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」，本件環評審查結論既經撤銷確定，於本案重新辦理環評審查並合法通過前，開發單位已無任何依據可以做為施工「切實執行」之依據（違背環評法第17條規定），被告環保署亦無任何合法之環評審查結論，做為追蹤監督開發行為之依據（違背環評法第18條規定）。
全案已判決確定，依行政訴訟法第216條第1、2項，撤銷或變更原處分或決定之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力；第304條撤銷判決確定者，關係機關應「即為」實現判決內容之必要處置。環保署及國科會應立即命中科管理局就中科三期七星農場基地停工，待環評重審結果，否則帶頭不服法律判決，台灣之法治社會及司法穩定性堪慮。